Введение
1. Эпоха "Великих реформ»
2. Земская реформа второй половины 19 века
2.1 Положение о земских губернских и уездных учреждениях
2.2 Организация земского дела
2.3 Отношение правительства к Земской реформе
Заключение
Библиография
Введение
Становление и развитие местного самоуправления в России является предметом специального исследования.
Местное самоуправление как самостоятельное явление
общественной жизни и институт гражданского общества зародилось в
глубокой древности. Оно существовало как общинное самоуправление еще до
государственно-организационного общества, прошло этапы античного мира,
Средних веков и Нового времени. Начиная с конца XVIII в., и особенно в
XIX в., местное самоуправление становится постоянным объектом
теоретического научного осмысления, активно используется при проведении
политических, административных и правовых реформ.
Оптимизация деятельности органов местного самоуправления
является важным направлением развития современной российской
государственности.
В России в течение столетий эффективно действовали
разнообразные системы местного самоуправления, в том числе в такой
форме, как земство, которое отразило специфику российской
действительности. Оно появилось в период гигантского
общественно-политического перелома, в условиях, когда страна делала
решающий поворот от феодализма к капитализму. Шаг в сторону буржуазной
монархия неизбежно должен был повлечь за собой реорганизацию старой
системы местного самоуправления, ее децентрализацию.
Земства стали «цитаделью оппозиции, колыбелью
конституции, плацдармом парламентаризма», а земское либеральное движение
сыграло не последнюю роль в русском освободительном движении. И это при
том, что земства юридически не были наделены политическими функциями.
В последние годы в России стал возрождаться интерес к
земской системе самоуправления. В ряде изданий были опубликованы
обращения с призывом созвать Съезд народов России, восстановить земское
движение, организовать земства и землячества, объединив их в Земский
собор. Некоторые публицисты и общественные деятели, например А.
Солженицын, считают, что это даст возможность объединиться, использовать
свои способности, волю и образование для борьбы с чужими и чуждыми
идеями, найти свой, русский, путь в истории. Вместе с тем земство, было
не настолько совершенным явлением, чтобы просто вернуться к нему. См.:
Чичерин Б. Н. Курс государственной науки. Общее государственное право.-
СПб, 1998.- Ч. 1.- С. 118-119.
1. Эпоха "Великих реформ»
Император Александр вступил на престол (1855, 19
февраля) в одну из самых трудных минут, какие только приходилось
переживать России. Политическое и военное положение России в эту пору
было близко к катастрофическому. Новому государю досталось тяжелое
наследство - неоконченная война с союзниками (Турция, Англия, Франция),
которая велась в основном крайне для нас неудачно. Армия едва держалась в
Крыму, обороняя Севастополь, практически отрезанный от остальных
областей. Черноморский флот был уничтожен, вооружение армии оказалось
много хуже, чем у противника. Денежные средства были совершенно
истощены, отсутствие кредита за границей вызвало усиленный выпуск
бумажных денег и падение курса. Истощенной России с ее 85-миллионным
населением и с едва 1 млрд. годового дохода приходилось бороться с
союзниками, которые располагали 108 млн. населения и тремя миллиардами
дохода. Предательское поведение австрийского императора вынуждало Россию
торопиться с заключением мира на невыгодных условиях, что и было
сделано.
Разделавшись с войной, можно было приступить к
преобразованиям. Что они были крайне необходимы и неотложны, это было
давно уже осознано в русском обществе; необходимость их признавало и
правительство. Крымская война воочию показала полную непригодность
старой системы управления; предстояло переделать весь строй
государственной и общественной жизни. Когда говорят о реформаторской
деятельности Александра II, то, как правило, прежде всего, имеют ввиду
шесть законодательных актов, приведенных в жизнь императором: отмена
крепостного права, отмена телесных наказаний, учреждение земского
самоуправления, городского самоуправления, гласного и мирового суда и
переустройство армии. Эти реформы совершенно заново построили жизнь
русского народа, создали новые отношения между общественными классами,
внесли новые представления о взаимоотношениях между обществом и
государством. Отношения эти строились на началах свободы и демократизма и
выделили царствование имп. Александра II, как новую эпоху в русской
жизни.
Особенности периода реформ 1856-1881 гг.:
· Отсутствие последовательного плана реформ.
· Сопротивление реакционного крыла в правительстве.
· Непоследовательность как следствие вышеуказанного сопротивления.
· Нежелание власти доводить до конца означенные реформы, распространяя их на сферу политической жизни.
Последствия этих реформ были значительны и катастрофичны
одновременно: введя элементы либерализма в экономику и политическую
жизнь России, они подорвали основы государственной и экономической
системы, а также заложили предпосылки глобального краха самодержавия, с одной стороны, и советской власти, с другой.
Любые реформы обусловлены острой потребностью в переменах. В период правления Александра II была очевидна необходимость перемен:
· в экономике: крепостническое хозяйствование, тормозившее развитие капитализма, препятствовало ее позитивной динамике;
· в политике: управлять огромной страной из
единого центра в новых экономических и политических условиях было уже
нерационально, поскольку центральная власть не была в состоянии детально
разобраться в нуждах и потребностях каждой отдельно взятой губернии -
следовательно назрела необходимость в земской реформе, которая бы
обеспечила участие выборных от всех слоев общества;
· в армии: огромная армия, построенная на муштре и
долгосрочной (25 лет) службе части населения, не реформировалась в
течение 30 лет. На вооружении стояло устаревшее оружие, применялись
устаревшие стратегические и тактические схемы ведения боя. Военная
бюрократия бесцельно тратила огромные бюджетные деньги, отпускавшиеся на
оборону;
· в судебной системе: перемены в экономике и
социально-политической сфере требовали большей самостоятельности, а
значит и правовой защищенности подданных - следовательно назрел вопрос о
реформе судебной системы, подразумевавшей независимость судей, введения
бессословного суда присяжных и пр.;
· национальных отношений: Россия не могла
развиваться как конгломерат национально-религиозных групп, объединенных
военной силой и наличием в некоторых случаях внешней опасности. К к.
60-х гг. империя обретает вполне цельные очертания - завоеван Кавказ,
присоединено Закавказье, начинается завоевание Средней Азии, в 1867 г.
Александр II продает США Аляску и определяет окончательные границы
России на Дальнем Востоке. Встала задача создания российской нации -
слияния народов в единую общность.
Две категории инородцев/иноверцев в России и различные
тенденции в либерализации их статуса в империи. По отношению к первой
проводилась политика мягкого сближения, исключавшая какое-либо давление в
направлении национальной и религиозной ассимиляции. Политика по
отношению ко второй категории ясно была не определена и заключалась в
основном в жестком ассимиляционном подходе.
Причины реформ:
1. отмена крепостного права неминуемо влекла за собой
реформы в области центрального и местного управления, суда, военного
дела, просвещения. Реформа 1861 г. изменила экономический базис страны,
соответственно менялась и надстройка, т.е. обслуживающие данный базис
политические, правовые, военные, культурные учреждения. Та же
потребность национального развития, которая сделала необходимой реформу
1861 г., главным образом принудила царизм и к реформам 1862-1874 гг.
2. Вторая причина, обусловившая реформы 1862-1874 гг.,-
это подъем в стране массового и революционного движения. Царизм
оказывался перед альтернативой: либо реформа, либо революция. Все
реформы того времени явились побочными продуктами революционной борьбы.
3. Наконец, подтолкнула царизм к реформам 1862-1874 гг.
сила общественного мнения, давление со стороны буржуазии и части
помещиков, вставших на капиталистические рельсы и потому
заинтересованных в буржуазных реформах. Помещики-крепостники и сам царь
предпочли бы обойтись без реформ. Александр II еще в 1859 г. назвал
местное самоуправление, свободу печати и суд присяжных «западными
дурачествами», не предполагая, что через два-три года обстоятельства
заставят его вводить эти дурачества в собственной империи. Главными из
реформ 1862-1874 гг. были четыре: земская, городская, судебная и
военная. Они заслуженно стоят в одном ряду с крестьянской реформой 1861
г. и вслед за ней как великие реформы.
Земская реформа изменила местное управление. Прежде оно
было сословным и безвыборным. Помещик неограниченно царил над
крестьянами, управлял ими и судил их по своему произволу. После отмены
крепостного права такое управление становилось невозможным. Поэтому
параллельно с крестьянской реформой готовилась в 1859-1861 гг. и земская
реформа. В годы демократического подъема (1859-1861) руководил
подготовкой земской реформы либерал Н.А. Милютин, но в апреле 1861 г.,
когда «верхи» сочли, что отмена крепостного права разряжает опасную для
царизма напряженность в стране, Александр II заменил Милютина
консерватором П.А. Валуевым. Милютинский проект был Валуевым
скорректирован в пользу дворян, чтобы сделать их, как они о себе
говорили, «передовой ратью земства». Окончательный вариант реформы,
изложенный в «Положении о губернских и уездных земских учреждениях»,
Александр II подписал 1 января 1864 г. /201/
2. Земская реформа второй половины XIX века
Требования реформ государственного аппарата, в частности
местного управления, судебной системы, полицейских органов, отмены
цензуры, были высказаны либеральными слоями дворянства еще во время
подготовки крестьянской реформы. После ее проведения правительство
убедилось, что новых реформ не избежать, и начало их подготовку.
Учреждением об управлении государственными имуществами
от 30 апреля 1838 г. была проведена реорганизация, в результате которой
основными субъектами крестьянского самоуправления стали волостной сход,
волостное правление и волостная расправа. Это позволило более строго
дифференцировать функции отдельных институтов самоуправления.
Одновременно с этим учреждался такой субъект, как сельское общество. Оно
создавалось в каждом большом казенном селении и было правомочно решать
широкий круг вопросов местного значения, в том числе:
«народоисчисление», контроль за делами веры, охрану общественного
порядка, безопасность лиц и имуществ, паспортный контроль, врачебное
благоустройство, народное продовольствие, противопожарные мероприятия,
управление хозяйством сельских обществ, сбор податей, выполнение
повинностей. Сельское общество избирало должностных лиц сельского
самоуправления - старшин, сотских, десятских, смотрителей магазинов,
сборщиков податей, а также сельскую расправу.
Ко второй половине XIX в. Россия имела достаточно
прочные традиции развития самоуправления. По своей сути это были
преимущественно патриархальные и сословные формы самоуправления.
Земскую реформу как современники, так и потомки
справедливо считают одним из важнейших событий в истории России 60-70-х
гг. XIX в.
В основу земской реформы были положены два новых принципа - бессословность и выборность. Распорядительными органами земства,
т.е. нового местного управления, стали земские собрания: в уезде -
уездное, в губернии - губернское (в волости земство не создавалось).
Выборы в уездные земские собрания проводились на основе имущественного
ценза. Все избиратели были разделены на три курии: 1) уездных
землевладельцев, 2) городских избирателей, 3) выборных от сельских
обществ.
В первую курию входили владельцы не менее 200 десятин
земли, недвижимой собственности на сумму более 15 тыс. руб. или годового
доходи свыше 6 тыс. руб. Владельцы менее 200 (но не меньше 10) десятин
земли объединялись, и от того их числа, которое совокупно владело
земельным массивом в 200 (как минимум) десятин, избирался один
уполномоченный на съезд первой курии.
Вторую курию составляли купцы всех трех гильдий,
владельцы недвижимости не менее чем на 500 руб. в малых и на 2 тыс. руб.
в больших городах или торгово-промышленных заведений с годовым оборотом
более 6 тыс. руб.
Третья курия состояла главным образом из должностных лиц
крестьянского управления, хотя здесь могли баллотироваться и местные
дворяне, а также сельское духовенство. Так, в Саратовской и Самарской
губерниях в гласные от крестьян прошли даже пять предводителей
дворянства. По этой курии, в отличие от первых двух, выборы были не
прямые, а многостепенные: сельский сход выбирал представителей на
волостной сход, там избирались выборщики, а затем уездный съезд
выборщиков избирал депутатов (гласных, как они назывались) в
уездное земское собрание. Это было сделано для того, чтобы «отсеять» из
крестьян неблагонадежные элементы и вообще ограничить крестьянское
представительство. В результате, по данным на 1865-1867 гг., дворяне
составили 42% уездных гласных, крестьяне - 38%, прочие - 20 %.
Выборы были бессословные, но от участия в них
отстранялись женщины, учащиеся, народные учителя, «находящиеся в
услужении у частных лиц» (в эту категорию наряду со слугами входили
также рабочие и служащие частных промышленных предприятий) и т.д., а
также армия и полиция, поскольку они считались вне политики.
Выборы в губернские земские собрания происходили на
уездных земских собраниях из расчета - один губернский гласный на шесть
уездных. Поэтому в губернских собраниях преобладание дворян было еще
большим: 74,2 % против 10,6 % крестьян и 15,2 % прочих. Председатель
земского собрания не избирался, им по должности был предводитель
дворянства: в уезде - уездный, в губернии - губернский.
Так выглядели распорядительные органы земства.
Исполнительными его органами стали земские управы - уездные и
губернские. Они избирались на земских собраниях (на 3 года, как и
собрания). Председателя уездной управы утверждал губернатор, а
губернской - министр внутренних дел. В земских управах дворяне
преобладали абсолютно: 89,5 % гласных всех губернских управ против 1,5 %
крестьян и 9 % прочих. История Государства и права России: Учебник для
вузов / Под ред. С.А. Чибиряева - 2001 - С. 202.
2.1 Положение о земских губернских и уездных учреждениях
«Положением о земских
учреждениях» (1864, 1 янв.) имелось ввиду заменить господствовавшую до
тех пор в областных учреждениях систему бюрократического управления, в
царствование императора Николая I получившую особенно широкое
применение. Опыт показал полную непригодность руководства областной
жизнью по директивам из центра (из столицы). Потребности местной жизни
чрезвычайно разнообразны и, сравнительно, мелочны, у каждой местности
эти потребности, а равно и средства для их удовлетворения зачастую столь
отличны от потребностей и средств других областей, что разобраться в
них могут только местные люди, близко знакомые с ними. Русская империя
разбросалась на необъятном пространстве, включила в свои пределы десятки
губерний и областей с разнообразным климатом, населением, и с большого
расстояния эти местные особенности стушевывались; из министерского
окошка, очень от них удаленного, зачастую их совсем даже не было видно, и
потому распоряжения, посылавшиеся оттуда, при всем добром желании
исполнительных органов, сплошь и рядом оказывались непрактичными или
ошибочными, несоответствующими ни целям, ни средствам, а кроме того еще и
запоздалыми. Условия местной жизни могут хорошо знать только постоянные
жители края; между тем чиновник, посылаемый в провинцию (губернатор,
исправник), в лучшем случае только временный гость, несвободный в своих
действиях, заинтересованный, прежде всего, в точном исполнении отданных
ему предписаний; ему, наконец, прямо не усмотреть за всем. Вот почему
новое Положение было построено на том, чтобы выделить дела исключительно
областного характера, земские, от государственных, и передать их в
ведение местных людей: лучше с ними знакомые, непосредственно
заинтересованные в благополучии своего края, они, предполагалось, легче
найдут средства и изыщут способы для удовлетворения его нужд.
В самом деле, центральные государственные учреждения
(сенат, государственный совет, министерства) дают общие директивы,
указывают направление, по какому должна идти жизнь государства во всем
его целом; они дают, так сказать, политический камертон народной жизни;
поэтому меры, принимаемые центральным правительством, всегда будут
мерами общими, одинаковыми для всех частей государства.
Положение о земских губернских и уездных учреждениях
было недостаточно совершенным. Он отражал борьбу, которая шла тогда
между старыми и новыми силами российского общества. Правительство всегда
держало земства на почтительном расстоянии от политической власти в
строго очерченных рамках «польз и нужд уездов и губерний» Земская
реформа и созданные ею органы всесословного местного самоуправления уже в
60-е гг. XIX в. привлекли к себе внимание общественности, стали
объектом исследований историков и правоведов, а земская тематика прочно
заняла место на страницах газет и журналов того времени. В
дореволюционный период были опубликованы тысячи работ, совершенно
неоднородных по характеру и объему: от небольших -- в несколько десятков
строк -- заметок в популярных периодических изданиях до многотомных
научных монографий..
Земские учреждения не были включены в систему государственных органов, служба в них относилась к общественным обязанностям.
Авторы Положения 1864 г. исходили из негосударственной
природы земств, поэтому в нем нет указания, на какие бы то ни было
государственно-властные полномочия земских учреждений. Вместе с тем,
поскольку в их задачу входило решение вопросов местного самоуправления,
земства наделялись правом издавать обязательные для населения
постановления, облагать его сборами. Но для эффективного осуществления
таких полномочий нужно было обладать властью. Авторитет же власти
по-прежнему принадлежал государственным органам, прежде всего полиции.
Несмотря на то, что полиция финансировалась из земских средств, она не
подчинялась земствам, которые могли осуществлять меры принуждения только
через полицию, одновременно решавшую вопрос о целесообразности таких
мер. Ковешников Е. M. Государство и местное самоуправление в России:
теоретико-правовые основы взаимодействия.- M.: Издательство НОРМА,
2001.- С. 94
Ситуацию не изменило Положение о губернских и уездных
земских учреждениях 1890 г. Хотя земские учреждения стали
рассматриваться как часть государственного управления и служба в земских
должностях приравнивалась к государственной, но взаимоотношения с
полицией остались прежними. Вероятно, правительство, опасаясь
политической активности представительных учреждений на местах, не
стремилось давать в их руки реальные властные механизмы.
Как показывает история, земства оказались весьма
жизнеспособными. В 1865 г. они начали свою деятельность в 19 губерниях, в
186,6 - еще в девяти. К моменту Февральской революции земства
действовали уже в 43 губерниях, в их орбиту было вовлечено 110 млн.
россиян.
2.2 Организация земского дела
В систему Земских учреждений входили:
избирательные съезды (их задачей было раз в три года определять состав корпуса уездных гласных),
губернские и уездные земские собрания (распорядительные органы),
губернские и уездные земские управы (исполнительные органы).
Земские собрания созывались обычно один раз в год для
определения ведущих направлений хозяйственной деятельности, рассмотрения
и утверждения сметы, раскладки повинностей На первом заседании земского
собрания нового созыва избирался личный состав земских управ. Уездные
собрания посылали установленное законом количество гласных в губернские.
.
Губернские и уездные управы в период между сессиями
собраний управляли имуществом земства и «вообще хозяйством губернии или
уезда», руководствуясь в своей деятельности решениями земских собраний.
Законодательство предусматривало перечень обязанностей управ, в том
числе их ежегодный отчет перед собранием.
Деятельность управы осуществлялась небольшим числом
выборных земских служащих (3-б человек). Основную работу, связанную с
управлением и развитием отраслей земского хозяйства, осуществляли
наемные земские служащие (медики, учителя, агрономы, статистики и т.
д.). Для контроля за особо важными направлениями деятельности управы
могли назначать комиссии, в состав которых входили гласные, а также
наемные служащие.
Доходы земских учреждений состояли из губернского
земского сбора, являвшегося, по сути, местным государственным налогом.
Его дополняли целевые дотации государства, например, на содержание
местных путей сообщения, организацию народных училищ. Определенную часть
дохода составляли частные пожертвования и прибыль от
торгово-промышленной деятельности земств. Для покрытия дефицита земства
могли устанавливать дополнительные сборы с предметов, подлежащих прямому
налогообложению; по своей природе эти сборы представляли собой
самообложение населения.
В гражданско-правовых отношениях земские учреждения пользовались правами юридических лиц.
Управление земствами осуществлялось по линии
министерства внутренних дел. Предусматривался судебный надзор за
органами местного самоуправления. Ряд важнейших постановлений земских
собраний требовал одобрения министра внутренних дел или губернатора. В
аналогичном порядке утверждались в должности председатели и члены
земских управ. Конфликты земских учреждений с губернской администрацией
рассматривал Правительствующий сенат. Нередко он становился на сторону
земских учреждений.
Управы являлись полноправными представителями земства
губернии или уезда. Они могли приобретать и отчуждать имущество,
заключать договоры, вступать в переговоры с контрагентами, предъявлять
гражданские иски, отвечать на суде. Договоры, заключенные управой, имели
обязательную силу для земства, которое несло ответственность по всем
обязательствам, независимо от того, истек ли срок полномочий принявшей
их на себя управы.
Земские учреждения создавались как хозяйственные. Однако
многие современники рассматривали их как основу будущего политического
устройства страны, видели в них возвращение к традициям русской
соборности и рассматривали как первый шаг к российской конституции.
В земской системе не было центрального органа, что
вызвало к жизни ходатайства об «увенчании здания» земства
представительным учреждением с совещательным голосом при императоре.
Правительственные, притеснения порождали оппозиционные
настроения в земских собраниях, которые постепенно оформились в одно из
ведущих направлений общественной мысли - земский либерализм, давший
начало многим российским политическим партиям.
Земства добились немалых успехов в организации народного
просвещения, профессионального образования, народной медицины, в
обеспечении народного продовольствия, в деле страхования от пожаров,
агрономии, ветеринарии, статистике. Они способствовали развитию местных
кустарных промыслов, кооперации, кредитных товариществ для крестьян.
Медицина и образование были важнейшими функциями земских
учреждений. Сотни молодых образованных людей поступили на земскую
службу. В общей сложности к 1912 г. земских служащих и лиц, оплачиваемых
земствами, было около 150 тыс. Труд земских служащих оплачивался
довольно высоко. Большая часть из них имела солидное образование,
профессиональные навыки, достаточно высокое общественное положение,
которым дорожила и старалась подтверждать своей повседневной
деятельностью. Достаточно сказать, что А.П.Чехов стяжал себе славу не
только великого русского писателя, но и «земского доктора».
Земские врачи победили ряд опаснейших эпидемических
заболеваний, что сказалось на уровне смертности: в 1867 г. в России
умирало 37 человек из 1000, в 1887 - 34, в 1897 - 28. Расширилась сеть
аптек, были организованы фельдшерские и медицинские курсы повышения
квалификации. Медицина проникла в крестьянскую среду.
Земства открыли в России 28 тысяч школ, где обучалось
около 2 млн. детей. В Московском уезде первую школу земцы Открыли в 1872
г., а в 1913 их уже было 206. Ковешников Е. M. Государство и местное
самоуправление в России: теоретико-правовые основы взаимодействия.- M.:
Издательство НОРМА, 2001.- С. 96.
Хорошие результаты давала и земская статистика,
возникшая в силу практической необходимости Земские учреждения имели
право для покрытия расходов взимать специальный налог с имущества
(земель, лесов, доходных домов, фабрик, заводов). Когда земства занялись
раскладкой налога, каких-либо сведений о стоимости и доходности
имуществ не существовало. Поэтому была разработана специальная система,
которая занялась сбором этих данных. К концу 90-х гг. земских статистов
были тысячи. Статистические сведения использовались не только для
определения земского сбора, но и в научных исследованиях..
В 60-е гг. XIX столетия местное самоуправление в России
распространилось на территориях губерний и уездов, расположенных в
европейской части страны. Городское самоуправление осуществлялось в
губернских и уездных городах. В последующем границы местного
самоуправления расширились за счет низовых
административно-территориальных единиц - волостей.
Высокая эффективность работы земств позволяла им
противостоять государственной машине бюрократии. Жизненность земств
обеспечивалась их подлинным самоуправлением. Земства сами формировали
свои руководящие органы, сами вырабатывали структуру управления, сами
определяли основные направления своей деятельности. Жизнеспособность
земств обеспечивалась также их самофинансированием и штатом
высокопрофессиональных и компетентных работников.
Таким образом, в конце XIX-начале XX столетия в России действовала, развитая система самоуправления.
Органами губернского земства были губернское земское собрание и губернская земская управа, срок полномочий которых был три года.
Губернское земское собрание состояло из 29 до 62
гласных, которые избирались уездными земскими собраниями, председателем
был губернский предводитель дворянства, царь мог назначить председателем
другое лицо. В состав губернского земского собрания входили также по
должности уездные предводители дворянства, местный управляющий
государственным имуществом и другие.
Губернская земская управа состояла из председателя и
двух членов, избранных губернским земским собранием из числа гласных.
Число членов с разрешения Министра внутренних дел могло быть увеличено
до шести. Избранными могли быть не только гласные губернского земского
собрания, но и другие лица, имеющие право участвовать в земских
избирательных собраниях.
Органами уездного земства были земское собрание и земская управа, срок полномочий которых был три года.
Уездное земское собрание состояло из земских гласных и
членов по должности - председатель управления государственным
имуществом, городской голова уездного города и др. Председательствовал
на собрании уездный предводитель дворянства.
Уездная земская управа являлась исполнительным органом,
избиралась на уездном земском собрании. Члены управы утверждались
губернатором, а председатель управы - Министром внутренних дел.
Органами городского самоуправления были городская дума и городская управа, срок полномочий которых был четыре года.
В состав городской думы входили гласные, а также председатель местной уездной управы и депутат от духовного ведомства.
Правом участвовать в выборах в городские думы
пользовались лишь плательщики городских налогов. Все участвовавшие в
выборах разделялись на три избирательных собрания: в состав первого
включались наиболее крупные налогоплательщики, вносившие в общей
сложности 1/3 всех городских налогов; во втором собрании участвовали
менее крупные налогоплательщики, вносившие вторую треть налогов; в
третьем собрании все остальные мелкие налогоплательщики, вносившие
оставшуюся треть общей суммы налогов. Такая система выборов давала
преимущества в городских думах крупной буржуазии и крупному дворянству,
владевшему городскими домами-усадьбами. Учитывая, что как в земских, так
и в городских учреждениях ведущая роль предназначалась дворянству,
органы местного самоуправления не создавались в тех местностях, где
дворянства не было, как, например, в Сибири, или же оно было нерусским
по национальности (Польша, Литва, Правобережная Украина, западные районы
Белоруссии, Кавказ). Да и в русских губерниях создание земских
учреждений растянулось на многие десятилетия и было завершено лишь после
революции 1905-1907 гг.
Городская управа являлась исполнительным органом
городского самоуправления, в ее состав входило от двух до шести членов.
Председательствовал в городской управе городской голова, который так же,
как и члены управы, избирался городской думой.
Надзор за земским и городским самоуправлением
осуществляла правительственная администрация. Члены управы утверждались
губернатором. Председатель губернской земской управы и городские головы
губернских и областных городов утверждались по представлению губернатора
Министром внутренних дел.
Административный надзор за органами самоуправления
осуществлялся губернским по земельным и городским делам присутствием.
Председательствовал в нем губернатор, в его состав входили: предводитель
губернского дворянства, вице-губернатор, управляющий казенной палатой,
прокурор окружного суда, председатель губернской земской управы,
городской голова губернского города, один гласный от губернского
земского собрания.
В волостях и отдельных сельских поселениях создавались
органы крестьянского самоуправления. Волость возникла в XI в. как
административно-территориальная единица в результате развития сельских
общин.
Органами волостного управления были: волостной сход,
волостное правление, волостной старшина, волостной писарь, а также
сотские, десятские и другие должностные лица.
Волостной сход состоял из крестьян, которые избирались
от каждого сельского общества, по одному от десяти дворов. На волостном
сходе избирались должностные лица волости, волостной суд, уполномоченные
по выборам в Государственную думу, решались хозяйственные и общие
вопросы.
Волостное правление состояло из волостного старшины, сельских старост, являлось совещательным органом при волостном старшине.
Волостной старшина являлся как бы исполнительным
органом, который исполнял решения волостного схода, требования земских
начальников, судебных следователей, местной полиции.
Органами сельского общества были сельский сход и
сельский староста. На сельском сходе избирались должностные лица -
сельские староста, сборщик податей, сельский писарь и другие,
заслушивались отчеты об их работе, устанавливались мирские сборы,
решались другие хозяйственные вопросы.
Органами надзора за крестьянским самоуправлением были
земские участковые начальники, учрежденные Положением от 12 июля 1889 г.
Они обладали административными и судебными функциями. Земские
начальники назначались по совместному представлению губернатора и
губернского предводителя дворянства Министром внутренних дел. Земские
начальники контролировали органы крестьянского самоуправления,
утверждали волостных старост, могли смещать других должностных лиц.
Уездные съезды земских участковых начальников собирались под
председательством предводителя дворянства. Юшков С.В. История
государства и права России (IX-XIX вв.)/ Серия «Учебники, учебные
пособия».- Ростов н/Д: «Феникс», 2003.- С. 336.
Новые шаги по реформированию местного самоуправления
были предприняты Временным правительством. 25 марта 1917 г. было создано
Особое совещание по реформе местного управления и самоуправления. 21
мая 1917 г. принят Закон о земской реформе, главная суть которого была
направлена на введение земского самоуправления на волостном уровне.
После победы Октябрьской революции были образованы новые
органы власти - Советы, которые снизу доверху выступали как звенья
единой системы государственной власти. Хотя в первые месяцы после
революции, с 16 декабря 1917 г. по 20 марта 1918 г., в структуре
Советского правительства существовал Наркомат по местному
самоуправлению, но уже первая Конституция РСФСР, принятая V
Всероссийским съездом Советов 10 июля 1918 г., закрепила место Советов в
системе государственной власти. Система местных органов государственной
власти включала в себя областные, губернские (окружные), уездные
(районные) и волостные съезды Советов, городские и сельские Советы и их
исполнительные комитеты.
2.3 Отношение правительства к Земской реформе
В начале 60-х годов
правительство относилось еще довольно благосклонно к деятельности
земских собраний, не смотря на столкновения и шероховатости, которые
установились между отдельными земствами, с одной стороны, и местной
администрацией - с другой. Органы местного самоуправления строили и
содержали дороги местного значения, организовывали медицинскую помощь
населению, содержали народные школы, занимались благоустройством городов
и населенных пунктов и т.д. Однако деятельность его в этом отношении
сдерживалась скудностью доходной части местного бюджета, который
составлялся из особых земских сборов, своей тяжестью ложившихся
опять-таки на податные сословия. Попытки некоторых земств обложить более
высокими налогами промышленников и торговцев были пресечены
правительством. Оно не только не оказывало помощи местному
самоуправлению, но развернуло против него самое настоящее наступление,
Но уже в начале 1866 г. появились угрожающие симптомы, особенно после
покушения Каракозова на царя в апреле 1866 г.
В январе 1866 г. министр внутренних дел издал циркуляр,
ограничивающий право обложения земствами сплавных лесов.
Подготавливалось также ограничение в обложении казенных земель. Все это
проводилось правительством достаточно поспешно, причем совершенно
игнорировалось мнение земств. Циркуляром от 17 мая 1866г. разъяснялось,
что земства не имеют права "облагать сборами самые изделия и продукты,
выделываемые или продаваемые на фабриках и заводах, а равно и других
промышленных и торговых заведениях, оплачиваемых акцизом в пользу
казны». Циркуляры подготовили почву для появления закона 21 ноября 1866
г., окончательно парализовавшего, по мнению А.А.Головачева, какую-либо
полезную деятельность земских собраний СМ.: Головачев А.А. Десять лет
реформ.- СПб., 1872.. Выработка закона 21 ноября совершалась в
полной тайне и в печати не было об этом никаких известий; издание
закона совпало с проведением очередных губернских заседаний, и управам
пришлось спешно переделывать доходные сметы для согласования с новым
законом, лишившим земства притока значительных средств.
4 мая 1867 г. Сенат объявил сношения земских учреждений
различных губерний незаконными. Эта мера объяснялась опасениями
правительства, как бы депутаты местных органов самоуправления не
договорились о создании явочным порядком всероссийского парламента.
13 июня того же года был издан закон о запрещении
земским учреждениям без особого разрешения губернатора даже печатать
свои постановления и отчеты, История Государства и права России: Учебник
для вузов / Под ред. С.А. Чибиряева - 2001 - С. 204. еще
более стеснивший земскую деятельность, т.к. земские доклады, журналы и
т.д. должны были теперь проходить губернаторскую цензуру. Кроме того,
закон 13 июня значительно расширил власть председателя и запретил
земствам различных губерний взаимодействовать друг с другом. Отныне
печатание постановлений и земских речей допускалось только с разрешения
губернатора - для земских изданий была также установлена предварительная
цензура. Вскоре последовало новое существенное стеснение для земской
деятельности: Высочайше утвержденным положением Комитета министров от 19
сентября 1869 г. земства были лишены права бесплатной пересылки
корреспонденции.
12 июня 1890 г. было опубликовано новое Положение о
земских учреждениях, утвержденное Александром III, восстановившее
сословность избирательных групп и, благодаря изменению ценза, еще более
усилившее представительство от дворян. По новому Положению в первую
избирательную группу входили дворяне потомственные и личные, во вторую -
прочие избиратели и юридические лица, в третью - крестьяне. Губернские
гласные, как и прежде, избирались на уездных земских собраниях, в
губернское собрание обязательно включались все уездные предводители
дворянства и председатели уездных земских управ (с 1990 г.). Реформа
1890 г. дала дворянам абсолютное преобладание. Состав губернских гласных
в 1897 г. например, по сословиям складывался так: дворяне и чиновники -
89,5%, разночинцы - 8,7%, крестьяне - 1,8% Веселовский Б.Б. Земство и
земская реформа.- Петроград, 1918.- С. 14..
Но, увеличив количество гласных дворян, новое Положение
вместе с тем уменьшило общее число гласных более чем на 30 %: от каждого
уезда число гласных было уменьшено на одного, причем каждый уезд должен
был иметь не менее двух губернских гласных.
Новое Земское Положение фактически отрицало всякую связь
с идеей местного самоуправления. По положению 1890 г. были лишены
избирательных прав: духовенство, церковный притч, крестьянские
товарищества, крестьяне, владеющие в уезде частной землей, лица, имеющие
купеческие свидетельства, владельцы торговых и промышленных заведений, а
также евреи. Сельские избирательные съезды были упразднены, гласные
назначались губернатором из числа кандидатов, избранных волостными
сходами. Был по существу уничтожен принцип выборности управ, вводился
порядок утверждения не только для председателя управы, но и для всех
членов управы, причем земские собрания лишались права обжаловать
неутверждение. Председатели и члены управ числились состоящими на
государственной службе (ст.124), и в председатели управ не могли
избирать лиц, не имеющих права на государственную службу. Последнее
обстоятельство особенно отозвалось на окраинах, где председателями управ
были, как правило, крестьяне или купцы. Ст. 87 предоставила губернатору
право останавливать исполнение постановлений собрания не только в
случаях формальных нарушений закона, но и тогда, когда он усматривал,
что данное постановление "не соответствует общим государственным пользам
и нуждам, либо явно нарушает интересы местного населения» (принцип
целесообразности).
Из положительных приобретений, привнесенных Положением 1890 г., необходимо отметить:
а) расширение круга лиц, подлежавших избранию в
председатели и члены управ (ими могли быть не только гласные, но и
вообще лица, имеющие избирательный ценз);
б) некоторое увеличение компетенции земств, перечня предметов, по которым земства могли издавать обязательные постановления;
в) восстановление почти в полном объеме права земств на бесплатную пересылку корреспонденции.
К ограничительным же мерам, направленным на уменьшение
самостоятельности земских органов, относится лишение уездных собраний
права непосредственных, помимо губернского земства, ходатайств перед
Правительством. Прежний порядок возбуждения ходатайств был восстановлен
только законом от 2 февраля 1904 г.
Заключение
Перед правительством встала сложная задача
создать учреждения, которые взяли бы на себя заботу о бытовом и
культурном уровне нового и самого многочисленного сословия свободных
сельских обывателей. Это цели и отвечала земские учреждения, созданные в
1864 году.
Разработка законодательства о земских учреждениях велась
под руководством Н.А.Милютина, положившего в основание реформы принципы
бессословности, выборности и независимости будущих крестьянских
учреждений от центральной и губернской власти в решении местных вопросов
с 1859 года. Но после отставки Милютина в 1861 году всю
подготовительную работу проводил более консервативный П.А. Валуев.
Земская реформа 1864 года создала систему местного самоуправления в 34
из 50 губерний Европейской России. Реформа предполагала разделить
население уезда на 3 курии (группы) согласно их имущественному
положению, и каждая курия выбирала одинаковое количество гласных
(депутатов) в уездное земское собрание (распорядительный орган), которое
выбирало земскую управу (исполнительный орган). На заседаниях уездных
собраний избирались из числа гласных губернские земские собрания.
Губернское земское собрание, где председательствовал губернский
предводитель дворянства, избирало губернскую земскую управу из
председателя, утверждавшегося министром внутренних дел, и шести членов.
В компетенцию земств входило развитие местного
здравоохранения, образования, инфраструктуры, забота об экологии,
общественном призрении и страховании, местной промышленности и тюрьмах.
Средства предоставлялись государством, но их не хватало, поэтому земства
собирали средства с богатых землевладельцев данного района.
Итак, земства, где пришлось работать над решением
местных проблем вчерашним крепостным вместе с их вчерашними хозяевами, с
одной стороны, обладали определенной долей независимости,
самостоятельности, но с другой, находились под неусыпным контролем
государства.
Конкретно-исторический материал, оставленный земствами,
позволяет сделать определенные выводы. Наряду с положительными чертами
этой системе самоуправления были присущи и недостатки. Земские
учреждения действовали в усеченном виде, только в уездах и губерниях.
Они отсутствовали на низовом уровне управления. Земства не были
«увенчаны» высшим органом, который хоть в какой-то степени объединял бы и
координировал их деятельность; ограниченность земств проявлялась в
системе выборов. Положение 1864 г. узаконило такие выборы, которые
отдавали предпочтение крупным земледельцам и состоятельным гражданам;
земства находились под жестким государственным контролем, и многие
вопросы не могли решать без согласования с полицией и другими
учреждениями коронной власти. Земства внесли большой вклад в продвижение
страны по пути капиталистического развития, способствовали утверждению в
обществе отношений нового типа. Созданные для выполнения земских
повинностей и тем самым обреченные тратить львиную долю своего бюджета
на обязательные статьи расходов, зачастую лишь косвенно связанные с
реальными нуждами региона, они находили средства для подъема культуры,
улучшения быта местного населения. Земства пытались осуществлять
экономические мероприятия, направленные на повышение продуктивности
сельского хозяйства, развитие крестьянских промыслов и
предпринимательства, на борьбу с, последствиями неурожаев и стихийных
бедствий. Существенным результатом деятельности земских учреждений было
приобщение части населения к участию в местном самоуправлении,
перенесение центра тяжести в решении вопросов хозяйственного и
культурного развития из столиц в провинцию. См.: Постовой В.П. Местное
самоуправление: история, теория, практика.- 2001.- С. 7-8.
Таким образом, тесная взаимосвязь государства и самоуправления реально прослеживается на всех этапах их исторического развития.
Библиография
1. Веселовский Б.Б. Земство и земская реформа.- Петроград, 1918.- Переизд.
2. Головачев А.А. Десять лет реформ.- СПб., 1872.- Переизд.
3. История Государства и права России: Учебник для вузов / Под ред. С.А. Чибиряева. - М., 2001.
4. Ковешников Е. M. Государство и местное самоуправление
в России: теоретико-правовые основы взаимодействия.- M.: Издательство
НОРМА, 2001.
5. Постовой В.П. Местное самоуправление: история, теория, практика.- 2001.
6. Чичерин Б. Н. Курс государственной науки. Общее государственное право.- СПб, 1998.- Ч. 1.
7. Юшков С.В. История государства и права России (IX-XIX вв.)/ Серия «Учебники, учебные пособия».- Ростов н/Д: «Феникс», 2003.
