Становление Британской колониальной империи началось еще в эпоху абсолютизма: в 1583 г. был захвачен остров Ньюфаундленд, в 1607 г. была основана первая колония в Северной Америке — Вирджиния (названная так в честь "королевы-девы” Елизаветы I). К середине XIX века Британская колониальная империя стала крупнейшей в мире: в 1860 г. ее территория составляла 11 млн кв. км, а население превышало 145 млн чел. Термин "Британская империя” был введен в официальный язык премьер-министром Великобритании Б. Дизраэли в 70-х гг. ХЕХ в. Ограбление колоний явилось одним из решающих условий промышленного переворота, в результате которого Англия заняла лидирующее положение в мире. В то же время метрополия сознательно тормозила экономическое развитие колоний, консервировала сохранение в них феодальных и дофеодальных порядков. К началу Первой мировой войны Великобритания господствовала уже на 33,5 млн кв. км и эксплуатировала около 440 млн проживавшего там населения, — эти цифры свидетельствуют, что территория империи превышала территорию метрополии (230 тыс. кв. км.) в 140 раз, а население империи превосходило население метрополии (41,6 млн чел.) более чем в 10 раз.
Основными нормативными актами, на основе которых осуществлялось управление колониями, являлись билли парламента и правительственные распоряжения, имеющие статус "приказов короля в Совете”. Специальная должность государственного секретаря по делам колоний была учреждена в 1768 г.; особое Министерство колоний было создано в 1854 г. Высшей апелляционной инстанцией для судов колоний являлся Судебный комитет Тайного совета Великобритании.
Начиная с XVIII века сложилось деление колоний на два типа — завоеванные и переселенческие; тип колонии определял соответствующую модель управления ею.
Управление завоеванными колониями. Завоеванные колонии характеризовались преобладанием в них "цветного” населения. Они не обладали политической автономией и управлялись от имени короны непосредственно правительством Великобритании через органы метрополии. Законодательная и исполнительная власть в таких колониях сосредоточивалась непосредственно в руках представителя короны в колонии — губернатора (генерал-губернатора). Создаваемые в этих колониях представительные органы состояли только из представителей местной олигархии; к тому же они не обладали никакой реальной властью и играли лишь роль совещательных органов при губернаторах. Как правило, в завоеванных колониях устанавливался режим национальной, расовой дискриминации. С целью ослабления национально-освободительной борьбы в колониях Англия широко использовала методы натравливания одних народов на другие, сталкивала их в кровавых распрях между собой (политика "разделяй и властвуй”).
Типичным образцом завоеванной колонии являлась Индия. Эксплуатация этой богатейшей колонии ("самой блестящей и драгоценной жемчужины в короне английского короля”, по выражению У. Черчилля) облегчалась тем обстоятельством, что Индия делилась на громадное число феодальных княжеств (общим числом свыше 600), между которыми не прекращались между-усобные конфликты. Политическая раздробленность Индии усугублялась противоречиями национального и религиозного характера: здесь проживали сотни народностей и этнических групп, отличавшиеся друг от друга языком, культурными традициями, конфессиональными воззрениями. Английские колониальные власти искусно использовали эти антагонизмы, сознательно культивировали ту "войну всех против всех”, которая была свойственна восточным общественным структурам еще со времен рабовладельческих деспотий.
Ликвидация самостоятельности отдельных княжеств, проводимая с помощью вооруженной силы или в результате дипломатических интриг, приводила к постоянному росту захваченных территорий, которые переводились в разряд провинций; со временем эти провинции были объединены в т. н. Британскую Индию. Для управления ею в 1773 г. решением парламента была учреждена должность генерал-губернатора, который от имени короля осуществлял в колонии всю полноту не только административной и судебной, но и законодательной власти: его решения могли быть отменены только центральными властями в Лондоне. Генерал-губернатору были подчинены губернаторы отдельных провинций. Княжества, остававшиеся вне рамок Британской Индии, формально сохраняли свой суверенитет, но фактически находились в вассальной зависимости от Англии: они потеряли право иметь собственные вооруженные силы, вести самостоятельную внешнюю политику. Взамен предоставляемого им "покровительства” Англия требовала от этих княжеств денежных выплат, поставки солдат в колониальные войска под командование английских офицеров.
Радикальная реформа управления Индией была проведена после кровавого подавления в 1858 г. восстания сипаев — солдат индийского происхождения, состоявших на британской военной службе. 2 августа 1858 г. был принят закон о лучшем управлении Индией, основная цель которого состояла в установлении непосредственного контроля над Индией со стороны парламента и правительства. Несколько позднее Индия была провозглашена империей; императрицей Индии стала королева Великобритании (1876 г.). Было учреждено особое Министерство по делам Индии, действовавшее независимо от Министерства колоний. Центральный аппарат управления Индией возглавил государственный секретарь по делам Индии, который входил в состав правительства в ранге полномочного министра. При госсекретаре создавался Совет по делам Индии в составе 15 человек, имевший совещательные функции; Совет состоял из крупных чиновников аппарата управления Индией.
В самой Индии вся полнота власти была сосредоточена в руках назначаемого на 5 лет генерал-губернатора, получившего титул вице-короля. При нем действовал Исполнительный совет, который состоял из глав отдельных колониальных ведомств и управлений, отныне именуемых министрами. В своем расширенном составе (включая дополнительно назначенных генерал-губернатором лиц) Исполнительный совет становился Законодательным собранием и в этом качестве имел право осуществлять некоторые законодательные функции. Впрочем, мнения как Исполнительного совета, так и Законодательного собрания не имели для генерал-губернатора императивного характера.
Отдельные провинции Индии возглавлялись губернаторами, назначаемыми генерал-губернатором. В соответствии с законом об индийских советах 1861 г., все провинции имели свои Законодательные советы с совещательными функциями. Законом было четко определено, что важнейшие вопросы политической жизни (финансы, налогообложение, вооруженные силы, религиозные вопросы, отношения с иностранными державами) не подлежали обсуждению ни в общеиндийском Законодательном собрании, ни в провинциальных законодательных советах; при этом вице-король обладал правом вето в отношении всех принимаемых в них решений. Провинции делились на округа, главы которых соединяли в своих руках судебные, полицейские и финансовые полномочия.
Ряд индийских княжеств продолжал сохранять формальный суверенитет. Однако реальное управление ими осуществлялось специальными агентствами или отдельными чиновниками колониальной администрации, назначенными генерал-губернатором и действовавшими при княжеских дворах в качестве советников. Феодальные князья, поддерживаемые английскими властями, традиционно рассматривались ими в качестве одной из наиболее надежных опор колониального режима.
В начале 60-х гг. была проведена военная реформа в Индии, изменившая соотношение английских и сипайских воинских частей в составе индийских вооруженных сил в пользу англичан (это соотношение стало 1:2 — или позднее 1:3 — вместо прежнего 1 : 6). Английские части получали более современное вооружение и потому сохраняли военно-техническое превосходство над сипайскими формированиями; при этом в наиболее элигных частях (например, в артиллерии) служили только англичане. Производство сипаев в офицеры по-прежнему воспрещалось. Все английские офицеры, служившие в Индии, назначались королевским распоряжением и на весь срок службы числились в кадрах британской армии.
Проведенная в эти же годы судебная реформа была также направлена на усиление централизации колониального управления и на повышение в нем влияния английского чиновничества. С целью определенного усовершенствования системы судоустройства и судопроизводства в 1860 г. было введено в действие обновленное Уголовное уложение, а в следующем году — новые Уголовно-процессуальный и Гражданско-процессуальный кодексы. Однако от идеи ввести единое по всей стране гражданское уложение пришлось отказаться. Была лишь осуществлена и обнародована запись наиболее часто применяемых норм обычного права; впрочем, были устранены те из норм, которые отличались негуманным характером или казались безнравственными с европейской точки зрения.
Управление переселенческими колониями. Второй тип английских колоний — переселенческие колонии (колонии Северной Америки, Австралия, Новая Зеландия, Капская земля) — характеризовался высоким процентом в них белого населения, выходцев из Англии и других европейских государств. Поток эмигрантов из Англии, достаточно сильный и в XVIII веке, постоянно возрастал на протяжении всего XIX века. Если за годы с 1815 по 1846 Соединенное Королевство покинули 1,6 млн чел., то в период 1846—1870 гг. эта цифра возросла до 4,6 млн. Основная масса эмигрантов находила свою новую родину в Канаде (ее население с 1840 г. по 1861 г. выросло почти втрое и составило 2,5 млн чел.), Австралии и Южной Африке; впрочем, значительная часть переселенцев оседала и в США.
Существенные уступки переселенческим колониям со стороны метрополии были сделаны во второй половине XIX века — это привело к значительному расширению самоуправления названных колоний и приобретению ими статуса доминионов. В переселенческих колониях стала учреждаться представительная система управления, сочетавшаяся с принципом ответственного министерства.Акты, принимаемые колониальными законодательными собраниями, иногда могли вступать в противоречие с законодательством метрополии. Возникла необходимость нормативного урегулирования подобных коллизий. С этой целью в 1865 г. английским парламентом был принят Акт о действительности колониальных законов (Colonial Laws Act). Согласно ст. 2 данного закона, акты колониальных законодательных органов объявлялись недействительными в двух случаях: 1) если они противоречили актам парламента Великобритании, распространяемым на территорию данной колонии, и 2) если они противоречили приказам и положениям, изданным на основе вышеуказанных парламентских актов. В то же время акты парламентских легислатур не могли быть признаны недействительными, если они не соответствовали нормам английского "общего права” (ст. 3). Кроме того, на основании Акта 1865 г. законодательные собрания колоний получили право учреждать собственные суды и издавать законы, регулирующие их деятельность (ст. 5). Оценивая значение рассматриваемого закона, крупнейший английский авторитет в области государственного права А. Дайси указывал, что многие принципы, выраженные в законе 1865 г., уже были известны задолго до этого и реально учитывались в управленческой практике. Но значение рассматриваемого закона состоит в том, что эти принципы впервые получили законодательную санкцию, вследствие чего границы законодательной власти колониальных парламентов приобрели четкие очертания. "Колониальные законодательные учреждения, — пишет А. Дайси, — представляют копии с имперского парламента. В своей сфере они имеют верховную власть; но свобода их действий ограничивается подчинением великобританскому парламенту”.
В 1867 г. парламент Великобритании принял Акт о Британской Северной Америке, сыгравший роль конституции федерального доминиона, получившего наименование Канады (Dominion of Canada). В состав канадской федерации вошли 4 провинции (Онтарио, Квебек, Новая Шотландия, Нью-Брансуик). Главной причиной их объединения явилось противодействие американскому нажиму на эти территории — нажиму, который значительно усилился после Гражданской войны в США 1861—1865 гг. Впоследствии американская угроза Канаде была ликвидирована: подписанный в 1871 г. Вашингтонский договор снял претензии США на Канаду. Не лишены основания соображения некоторых авторов (в частности, А. Дайси) об определенном влиянии на Акт о Британской Северной Америке Конституции США 1787 г.
Согласно указанному Акту, главой Канады провозглашалась королева Великобритании (ст. 9); ее представителем в доминионе являлся генерал-губернатор, назначенный королевой. На основании ст. 17 законодательная власть в Канаде вручалась федеральному парламенту, в состав которого входила королева Великобритании, верхняя палата — сенат, и нижняя палата, именуемая палатой общин. Сенат состоял из 72 депутатов, назначаемых генерал-губернатором пожизненно (ст. 21, 29); сенаторы должны были соответствовать высокому имущественному цензу (земельной собственностью стоимостью не менее 20 тыс. франков, что равнялось 4 тыс. долларов) и иметь возраст не менее 30 лет. Палата общин, состоявшая из 181 человека, избиралась населением на 5 лет путем тайного голосования (ст. 50); в выборах участвовали британские подданные мужского пола старше 21 года, имевшие годовой доход в 1500 франков в городах и 750 франков в сельской местности. К ведению федерального парламента были отнесены наиболее важные вопросы (в сфере обороны, организации вооруженных сил, банков и монетного дела, налоговой системы, торговли и таможен, натурализации и эмиграции, отношений с индейским населением и др.).
Соответствующие законодательные учреждения действовали и в отдельных провинциях Канады. Как правило, они состояли из двух палат — Законодательного совета, члены которого назначались короной, и Законодательного собрания, избираемого местным населением на основе имущественного ценза. Провинциальные парламенты осуществляли законодательство по вопросам, которые находились в их компетенции (муниципальное управление, общественные работы, народное образование, судопроизводство в первой инстанции, местные налоги и др.). Акты провинциальных законодательных учреждений могли быть отменены актами федерального парламента, даже если акты провинций не превышали власти, данной федеральной конституцией провинциальным парламентам (ст. 90). В каждой провинции действовали свои правительства, формируемые на основе парламентского большинства. Главой провинции являлся вице-губернатор, назначаемый федеральным генерал-губернатором.
Генерал-губернатор, осуществлявший высшую исполнительную власть в доминионе от имени королевы, был наделен очень широкими правами. Он назначал и увольнял членов действовавшего при нем Тайного совета, вице-губернаторов провинций, мог отменять решения федерального парламента (в тех случаях, когда они затрагивали интересы Англии), обладал правом роспуска палаты общин. С течением времени из состава Тайного совета выделился Кабинет министров в составе 15 человек, который мог действовать лишь при условии доверия со стороны палаты общин: как можно видеть, в организации управления Канады был воплощен действовавший в самой Великобритании принцип "ответственного правительства”. Генерал-губернатор также назначал судей высшего суда, окружных судов и судов графств в провинциях (ст. 96), обладал правом смягчения судебных приговоров. Судьи высших судов могли быть смещены с должности генерал-губернатором по представлению сената или палаты общин (ст. 99).
Подробная регламентация гражданских прав и свобод по конституции 1867 г. осуществлена не была. Остался нерешенным и национальный вопрос: хотя официальными языками провозглашались английский и французский и для франко-канадского населения была предусмотрена свобода вероисповедания, права на самоуправление это население не получило. Сохранялась и расовая дискриминация в отношении "краснокожего” (индейцы) и "желтого” (китайцы, японцы) населения.
Поскольку Конституция Канады 1867 г. была учреждена в форме имперского статута, парламент Канады не мог изменять ее положения: такие изменения могли быть произведены только актами имперского парламента.
Конституция Канады явилась образцом для принятия соответствующих нормативных актов других переселенческих колоний, когда они получили статус доминиона (этот статус был предоставлен Австралийскому Союзу в 1901 г., Новой Зеландии — в 1907 г., Южно-Африканскому Союзу — в 1909 г.).
После образования доминионов их внешняя политика и вопросы обороны продолжали оставаться в компетенции правительства Великобритании. Формой взаимоотношений метрополии с доминионами стали т. н. имперские конференции, проводимые под эгидой Министерства колоний. Имперским конференциям предшествовали т. н. колониальные конференции, на которых присутствовали представители метрополии, переселенческих колоний, а также некоторых коронных колоний; первая такая конференция состоялась в 1887 г. Начиная с 1907 г. статус этих конференций был повышен (именно с этого времени они стали именоваться имперскими): они стали проводиться под председательством премьер-министра Великобритании и предполагали участие премьер-министров доминионов. На имперских конференциях рассматривались главным образом вопросы внешней политики Британской империи.
Таким образом, к началу XX века была создана достаточно гибкая и вместе с тем негромоздкая система управления Британской колониальной империей, в известной (а в доминионах — и в значительной) степени учитывавшая интересы верхушки местного населения. Это позволило Великобритании на протяжении последующих десятилетий эффективно эксплуатировать богатейшие природные ресурсы своих владений, уверенно сохранять статус великой державы и занимать одно из ведущих мест в системе международных отношений.